Territoire disputé hier entre puissances colonisatrices, la Papouasie-Nouvelle-Guinée fait aujourd’hui les frais d’un modèle de développement néolibéral qui tend à subordonner les intérêts des autochtones à ceux des multinationales. Phénomène trop peu connu à l’extérieur : la radicalité et la modernité des mobilisations populaires papouanes-néo-guinéennes qui s’opposent à la privatisation des terres communautaires.
La Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNG) défraye rarement la chronique. Et lorsqu’ils en parlent, les médias dominants véhiculent souvent des préjugés d’un autre temps sur ses communautés indigènes « primitives » et insistent sur le climat de violence qui y régnerait, la corruption des élites locales et la faiblesse de l’État. Le mot « papou », venu des Moluques, ne signifie-t-il pas « sans père » – marquant l’absence de pouvoir centralisé – ? Moins connues sont les résistances anti-néolibérales de nombreux secteurs du peuple papouan-néo-guinéen. Ces dernières années, les mobilisations de militants associatifs, d’étudiants, de syndicalistes, de fonctionnaires, parfois même de soldats, ont explicitement désigné les bailleurs de fonds internationaux et l’Australie comme principaux responsables de la dégradation de la situation du pays, en s’opposant aux privatisations, et spécialement celles des terres communautaires.
Peuplement et colonisation
La Papouasie-Nouvelle-Guinée comprend la partie orientale de l’île de Nouvelle-Guinée et des archipels (dont Bougainville), couvrant 462 000 km2. Les rapports rédigés sur ce pays de 6 millions d’habitants ne proviennent pas que d’anthropologues trouvant dans la richesse de ses formations sociales une inépuisable matière de recherches. Ils sont aussi le fait de transnationales, attirées par de toutes autres richesses : or et cuivre, pétrole, terres pour le café, le cacao ou les huiles. La question clé est l’attachement de ces populations à leurs terres, à l’origine de conflits parfois très violents avec les investisseurs étrangers, soutenus par l’État.
L’Europe « découvrit » la Nouvelle-Guinée au 16e siècle. L’Espagnol Ortiz de Retes lui donne son nom moderne en 1546, les autochtones lui rappelant ceux des côtes africaines du golfe de Guinée. Au 17e siècle, les Pays-Bas revendiquent l’île. Les voyages de Cook en 1770 marquent l’intérêt porté par l’Angleterre pour ce territoire. Mais la colonisation réelle ne débute qu’en 1828, avec l’occupation du Nord-Ouest par les Hollandais. Au 19e siècle, des marchands – allemands au Nord, anglais sur la côte Sud-Est – pénètrent l’intérieur de l’île, attirés par les bois exotiques, les perles, le coprah.
Les rivalités entre puissances coloniales propulsent la colonisation de l’île par l’Australie. En 1883, les colons du Queensland annexent la partie sud-orientale, avant que l’affirmation des intérêts allemands en Océanie pousse Londres à en prendre possession un an plus tard. L’Allemagne riposte en annexant le Nord-Est. En 1885, les frontières entre Nouvelle-Guinée hollandaise à l’Ouest, territoires allemands nord-orientaux et Papouasie anglaise au Sud-Est sont tracées. Cette dernière partie est remise en 1906 à l’Australie, qui reçoit le mandat de la Société des Nations sur les territoires allemands (1921).
Les ruées vers l’or provoquent la conquête de l’intérieur dans les années 1920, tandis que les plantations coloniales de coprah et kapok se développent sur les côtes. En 1949, Nouvelle-Guinée et Papouasie sont réunifiées, et progressivement articulées à l’économie australienne comme son extension coloniale. C’est ce territoire qui accède à l’indépendance le 16 septembre 1975. L’héritage colonial reste lourd à porter, du fait du découpage artificiel du pays, sans consultation avec les peuples indigènes : l’île néo-guinéenne est toujours coupée en deux – West Papua (ex-Irian Jaya), à l’Ouest, étant indonésienne –, tandis que des tensions séparatistes secouent plusieurs îles mélanésiennes, en particulier à Bougainville, où elles ont même dégénéré en guerre « révolutionnaire ».
Dépendance et néolibéralisme
Dès les années 1960, les investisseurs australiens avaient afflué, soutenus par Canberra et la Banque mondiale. Avec l’exploitation, à partir de 1972, de la mine de Panguna par la Bougainville Copper Ldt (BCL), filiale australienne du conglomérat Conzinc Rio Tinto basé à Londres, le cuivre et l’or sont devenus les premiers postes d’exportation de la PNG dès 1976. Cette année-là, la BCL annonçait les profits les plus élevés jamais enregistrés par une firme australienne. La PNG, dont l’État était actionnaire de la BCL, en tira jusqu’à la moitié de ses exportations et le cinquième des recettes budgétaires, avant la fermeture de la mine en 1989 (jusqu’à aujourd’hui !) et le début du conflit.
L’expérience de développement national fut de si courte durée en PNG que l’économie paraît être passée directement de la colonisation au néolibéralisme. La priorité absolue de l’État demeura la « sécurisation » de l’environnement des investissements étrangers : tentatives réitérées de réforme du régime foncier, assurance de non-expropriation, liberté des transferts de profits, privilèges fiscaux, suppression de droits de douane, infrastructures d’appui…
L’Australie est, de loin, le premier investisseur en PNG. Ses capitaux sont majoritairement présents dans les mines et l’énergie, à hauteur de 90 %. Les trois quarts des exportations sont composés d’or, de cuivre et de pétrole, le reste provenant de l’agriculture (huiles de palme et coprah, café), la sylviculture (bois) et la pêche. Le Japon est désormais le deuxième partenaire commercial du pays, tandis que la Chine s’impose comme le troisième importateur. Mais la dépendance vis-à-vis des exportations de biens primaires explique en partie l’instabilité de la croissance économique, et sa faiblesse de long terme. Bien que la PNG dispose des troisièmes réserves aurifères de la planète, ses indicateurs sociaux sont parmi les plus bas.
En 2008, l’espérance de vie est inférieure à 60 ans, le taux de mortalité infantile frôle les 80 ‰, on compte 7 médecins à peine pour 1000 habitants. En dépit de carences nutritionnelles parfois graves, les cas de malnutrition y sont pourtant relativement rares. L’une des raisons pourrait être l’accès de la population aux terres communautaires et le fonctionnement d’un système de solidarité fondé sur la redistribution du produit de cultures collectives de subsistance (wantok), qui amortit les effets dévastateurs de la crise et empêche la déchéance sociale. Ces réseaux de soutien traditionnels sont toutefois moins étroits en zones urbaines, où les liens sociaux ont tendance à se distendre. La pauvreté a ainsi augmenté en ville : près de 70 % de la population y vivraient sous le seuil de pauvreté.
Face aux déséquilibres internes (finances publiques) et externes (balance des paiements et dette), le gouvernement engagea en 1989 un premier plan d’ajustement structurel, qu’il durcit en 1995, puis en 1999. Comme ailleurs, les réformes mises en œuvre consistèrent à réduire les dépenses publiques, geler les salaires, libéraliser les prix, privatiser les entreprises nationales, dévaluer la monnaie (kina), démanteler les barrières douanières, rendre attractif le territoire économique national pour les investisseurs étrangers. Mais c’est surtout le volet foncier de ces programmes, poussé en avant par le FMI et recommandant l’élaboration d’un cadre législatif relatif à l’enregistrement et à la division des terres, qui a suscité, depuis l’introduction du néolibéralisme, le mécontentement populaire le plus vif.
Résistances populaires à la privatisation des terres
La stratégie néolibérale en PNG se trouve en fait freinée par l’ampleur des terres qui échappent au droit capitaliste et relèvent de systèmes ancestraux de propriété communautaire, bloquant l’essor du secteur privé. Car la terre n’y fait qu’exceptionnellement l’objet d’une appropriation privée. Les systèmes fonciers se fondent, non sur la propriété individuelle, mais sur l’usage indivis des sols. Leur propriété appartient aux communautés rurales qui y vivent, plus exactement aux lignages. Des responsables sont ainsi désignés pour exercer les droits coutumiers et pour prendre des décisions relatives aux sols.
Si les liens de parenté ouvrent en général droit à leur usage (pas forcément égalitaire), la participation à des travaux collectifs peut suffire à recevoir des parcelles à cultiver. L’individu à qui la terre est affectée devient un gestionnaire temporaire de la propriété de l’ensemble du lignage, sans en disposer librement, car il lui est impossible de la vendre, la louer ou en disposer en dehors du cadre coutumier. Cette affectation ne signifie pas l’octroi de droits exclusifs sur elle, mais détermine plutôt, par des règles spécifiques variant selon les groupes, toute une gamme de droits relatifs à l’usage des ressources qui en dérivent.
Ces droits d’usage posent bien sûr des problèmes aux autorités, notamment lorsqu’il s’agit de construire des ouvrages d’infrastructures. La solution en général adoptée consiste à verser des « compensations » aux propriétaires communautaires des sols (et des arbres). La terre est plus qu’une ressource naturelle, elle constitue le pilier de la subsistance des lignages et fonde l’identité et la cohésion des communautés. Le trait original, et paradoxal, de la PNG est que les terres collectives couvrent encore… 97 % du territoire national !
Les systèmes traditionnels restent d’une extraordinaire vivacité, expliquant que la monétisation liée aux compensations ne les a pas nécessairement détruit, et en a même parfois dynamisé la reproduction élargie. Même si, dans de nombreux cas, l’enregistrement des sols conduit au « chacun pour soi », et malgré les pressions exercées par les transnationales et le FMI pour privatiser les terres, leurs droits de propriété éminents continuent d’appartenir aux lignages. Phénomène suffisamment rare au Sud pour être souligné.
En théorie, toutes les transactions foncières doivent être effectuées par le biais de l’État, seul autorisé à acheter et à louer des terres communautaires. Mais en pratique, ce dernier ne préserve les droits coutumiers que là où il n’y a pas eu de ressources naturelles découvertes. Partout ailleurs, il s’empare du sol pour en céder l’exploitation au capital étranger, avec tout ce qui lui est attaché, au-dessus, les forêts, et au-dessous : le cuivre de Bougainville, où l’État papouan-néo-guinéen vola au secours de Rio Tinto et choisit la guerre contre les populations locales ; le cuivre de Ok Tedi dans les Star Mountains, fief de la transnationale australienne BHP ; l’or de Lihir, le plus vaste gisement aurifère du monde hors d’Afrique du Sud ; mais aussi le nickel de Madang ; et bien sûr le pétrole…
Face aux pressions des bailleurs de fonds pour la poursuite de l’enregistrement de terres, la position de l’État est ambivalente. En 1995, il cédait au diktat du FMI, puis retirait de l’agenda le volet foncier. En 2001, il constituait un groupe d’experts chargés de rédiger un projet de loi sur la privatisation des terres coutumières, avant de reculer à nouveau devant la révolte du peuple. Alternant âpres négociations sur le montant des dédommagements et répression des manifestants, il promeut l’essor de l’investissement des capitalistes étrangers, mais promet en même temps la protection légale aux indigènes.
Les résistances à la privatisation des terres en PNG n’ont cessé de s’amplifier au cours des dernières années. S’il demeure singulier, en ce qu’il retentissait sur un mouvement séparatiste et par la violence de l’agression subie par les communautés et leur environnement naturel, le cas du conflit de Bougainville a assurément ouvert une brèche dans laquelle se sont engagés depuis nombre de groupes pour faire valoir leurs droits auprès des transnationales et de l’État. Les « réformes » du statut des terres coutumières sont au cœur de la plupart des mobilisations populaires organisées dans le pays.
Ces résistances sont bien plus que des crispations sur un passé archaïque auxquelles on voudrait les réduire. Elles expriment la défense du droit tout à fait fondamental d’accès à la terre et de son usage collectif pour le bien-être de communautés qui sont agressées par le néolibéralisme. Elles traduisent une révolte légitime contre les crimes écologiques causés par le pillage et les activités polluantes des transnationales. Elles s’articulent d’ailleurs sur des revendications plus globales, hostiles aux politiques d’ajustement structurel (PAS) du FMI, aux privatisations de patrimoines nationaux et aux stratégies de promotion d’exportations de biens primaires, comme ce fut le cas de la mobilisation d’associations de propriétaires communautaires contre le projet de la Banque asiatique de développement d’extension des plantations de palmiers à huile en Nouvelle-Bretagne.
Le point culminant de ces protestations anti-néolibérales a été la série de manifestations à Port Moresby qui, en juin 2001, vit des soldats rallier les cortèges contestataires d’étudiants, de syndicalistes, d’activistes d’associations communautaires…, et obligea le gouvernement à suspendre son programme de privatisations (Telikom, transports, banques…) et sa réforme foncière. De 1997 à 2000, on avait déjà vu des étudiants, des fonctionnaires, des militants associatifs… rallier des manifestations de militaires protestant contre les coupes des budgets de l’armée – décidées dans le cadre des PAS et relayées par les experts du Commonwealth –, et exigeant l’expulsion des représentants du FMI et de la Banque mondiale, mais également des conseillers militaires australiens et des mercenaires sous contrat avec le gouvernement.
Les destructions dramatiques de l’environnement, l’apparition de paysans « sans terre » et l’effritement du pouvoir des groupes communautaires sur leurs territoires ont démultiplié les mobilisations populaires dans tout le pays, des districts du Sepik à la Western Province, des Highlands papous aux îles mélanésiennes. Il est donc grand temps d’actualiser la perception que le reste du monde a des luttes populaires en PNG, plus radicales et sous bien des aspects plus modernes qu’en maints autres endroits du globe. À la fin du mois d’avril 2007, une forte mobilisation des communautés pour la défense de leurs droits inaliénables conduisait à la fermeture de la gigantesque mine d’or de Porgera dans la province de l’Enga…1
Politique
La Papouasie-Nouvelle-Guinée est un Royaume du Commonwealth et la reine Élisabeth II en est le chef d'État. Elle est représentée par un gouverneur général.
Le pouvoir exécutif est détenu par le Premier ministre, qui dirige le cabinet. Le parlement unicaméral a 109 sièges, dont vingt sont occupés par les gouverneurs des vingt provinces. Les parlementaires sont élus tous les cinq ans.
Les élections attirent un grand nombre de candidats ; de nombreux membres du parlement sont élus avec moins de 10 % des voix.
Depuis les années 1960, des tensions séparatistes sur l'île de Bougainville opposent les insulaires au pouvoir central. Ce conflit entraîna des affrontements violents dans les années 1980, l'échec de la stratégie de harcèlement judiciaire des propriétaires terriens de l'île (qui abrite la mine de cuivre de Panguna, aujourd'hui désaffectée) conduisant à une radicalisation du conflit, avec la création en 1988 de l'Armée révolutionnaire de Bougainville.
En mai 2012, le Parlement national de Papouasie-Nouvelle-Guinée élit Peter O'Neill alors que le Premier ministre d'alors est à Singapour pour une opération du cœur. Le Premier ministre de facto dirige la police et l'armée et exerce le pouvoir bien que la Cour suprême ait jugé l'exercice du pouvoir par ce dernier illégal. Cette controverse n'est réglée que par les élections législatives de 2012 qui confortent Peter O'Neill dans son autorité.2
Dès son accession à la tête du gouvernement au mois d'août 2011, O'Neill annonce que l'éducation sera rendue gratuite (financée par l’État) à partir de l'année scolaire suivante. La mesure est intégrée au budget voté par le Parlement en décembre.
En janvier 2012, O'Neill annonce la gratuité immédiate des soins de santé dans tous les hôpitaux publics.
Ces deux mesures furent dénoncées par l'opposition comme des effets d'annonce illusoires à visée électoraliste, à quelques mois des élections législatives. Sam Abal, vice-chef de l'opposition officielle, affirma que les modalités de mise en œuvre de ces mesures en pratique n'avaient pas été décidées ou annoncées.
Pour 2013, le gouvernement accroît le budget de la santé, de l'éducation et de la sécurité de 50%, pour répondre aux besoins criants dans ces domaines.
En avril 2013, il annonce son intention d'imposer des peines plus dures pour lutter contre la criminalité. Le viol entraînerait désormais une peine de prison à vie sans possibilité de libération conditionnelle, et la peine de mort serait appliquée pour les crimes les plus graves. (Il n'y avait pas eu d'exécutions dans le pays depuis 1954, pendant l'ère coloniale.) En outre, pour endiguer les meurtres à l'encontre de personnes soupçonnées de sorcellerie, un meurtrier ne bénéficierait plus de circonstances atténuantes lorsque sa victime était supposée être un sorcier.
Fin janvier 2014, O'Neill rencontre le président de la province autonome de Bougainville, John Momis, à Buka, capitale par intérim de la province. Il s'agit de la première visite d'un chef de gouvernement papou-néo-guinéen à Bougainville depuis la guerre civile achevée en 2000. Cette visite participe au processus de réconciliation et de consolidation du processus de paix. Visitant la mine de Panguna, site d'origine du conflit, O'Neill présente les excuses du gouvernement à la population de Bougainville pour leur souffrance durant la guerre.
En février 2014, son gouvernement met en place une politique de gratuité des soins médicaux de base, désormais financés par l'État.
Soupçons de corruption
En juin 2014, la justice ordonne l'arrestation de Peter O'Neil, soupçonné de détournement de fonds publics. Le chef de la police, Jeoffrey Vaki, refuse d'exécuter l'ordre. En juillet 2015, Vaki est condamné pour cette raison à trois ans de prison ferme et de travaux forcés.
En mai 2016, le mandat d'arrêt à l'encontre de Peter O'Neill n'ayant toujours pas été exécuté, des étudiants de l'université de Papouasie-Nouvelle-Guinée et de l'Université de technologie à Lae boycottent massivement leurs cours et manifestent, exigeant sa démission. Le 23 mai, après plus de deux semaines de boycott des cours, O'Neill publie une réponse aux étudiants, indiquant qu'il ne démissionnera pas. Le 31 mai, quelque 250 étudiants, et autant d'autres citoyens, s'assemblent paisiblement devant le Parlement pour protester contre ce refus. Le 8 juin, la police ouvre le feu sur une manifestation étudiante, après des jets de pierres contre la police par des étudiants. Vingt-trois manifestants sont blessés, dont quatre grièvement, et plusieurs policiers sont également blessés. À la demande de l'Université de Papouasie-Nouvelle-Guinée, un tribunal au lendemain de ces événements interdit toute nouvelle manifestation étudiante, et ordonne aux étudiants de retourner en cours.
Le 11 juillet 2016, les anciens Premiers ministres Sir Michael Somare et Sir Mekere Morauta appellent Peter O'Neil à démissionner. Ils l'accusent d'atteinte à la démocratie et de mépris de l'État de droit.
Le 2 août 2017, O'Neil est réélu à son poste de Premier ministre (par 60 voix contre 46 défavorables) et il forme un gouvernement intérimaire de 7 membres le lendemain, 3 août.3
Sources